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PNRR e misure di semplificazione in materia di contratti pubblici di Enrica Cataldo, Socio AIDR

Il Nuovo Recovery Plan del governo Draghi ha avuto il via libera  definitivo da palazzo Chigi lo scorso 23 aprile ed entro fine mese  sarà inviato a Bruxelles.

L’infrastruttura del Piano rimane più o  meno la stessa del governo Conte, con un’organizzazione in 6 macro  missioni (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura;  transizione verde; infrastrutture e mobilità; istruzione e ricerca;  inclusione e coesione; salute), ognuna delle quali si articola in 16  capitoli.

Gli interventi valgono complessivamente 220 miliardi di Euro, di cui  190 arrivano dal Recovery Fund dell’Unione Europea, tra prestiiti e  trasferimenti, mentre altri 30 miliardi sono finanziati dal fondo  complementare.

Complessivamente vengono individuati 135 investimenti e 7 riforme, tre  relative alla pubblica amministrazione e alla semplificazione, le cui  misure urgenti saranno varate già a maggio in un maxi decreto, sulla  scia delineata dal Premier nella parte introduttiva del documento, in  base alla quale la sfida dei piani nazionali si gioca sulle riforme  per spingere la ripresa in maniera efficace.

Il cambio della guardia, dal punto di vista delle “regole”, è la  portata sensazionale e davvero rivoluzionaria del Piano, volta ad  affrontare le «debolezze strutturali» italiane e a fare in modo che i  progetti finanziati dai fondi del Next Generation Eu non restino  intrappolati nelle maglie della burocrazia.

La prima missione del Piano è dedicata alla Digitalizzazione,  innovazione, competitività e cultura, si articola in 3 componenti e  sostiene la transizione digitale del Paese, nella modernizzazione  della pubblica amministrazione, nelle infrastrutture di comunicazione  e nel sistema produttivo, vantando di una dotazione complessiva di 10,  95 miliardi di Euro.

Uno degli interventi riformatori essenziali che supporta  trasversalmente tutte e sei le missioni del PNRR, è quello della  semplificazione legislativa, che risponde alla produzione  schizofrenica di norme, alla loro scarsa chiarezza e alle  sperimentazioni in tema di semplificazione normativa dell’ultimo  decennio, che hanno avuto effetti solo parziali e che di fatto  continuano ad ostacolare  la vita dei cittadini e le iniziative  economiche.

In particolare, la semplificazione delle norme in materia di appalti  pubblici e concessioni, contenuta nella Parte seconda al paragrafo  1.3.4, è un obiettivo primario per l’efficiente realizzazione delle  infrastrutture e per il rilancio dell’attività edilizia e la ripresa a  seguito della diffusione del contagio da Covid-19.

Tale  semplificazione deve avere a oggetto non solo la fase di affidamento,  ma anche quelle di pianificazione, programmazione e progettazione.

Basta riflettere sul ruolo che gli appalti pubblici saranno chiamati a  svolgere per la ripresa della vita economica e sociale del Paese, dopo  l’emergenza sanitaria, per avere l’impressione di trovarsi di fronte a  un’irripetibile opportunità per riprogettare, attraverso soluzioni  innovative, il pubblic procurement, con l’intento di colmare il  divario esistente con gli altri Paesi europei.

Come è noto, il sistema degli appalti pubblici è stato messo a dura  prova dalla drammatica emergenza sanitaria, costretto, in un difficile  equilibrio, tra la necessità di garantire gli approvvigionamenti in  tempi rapidi, legittimando eccezioni e deroghe, e l’obiettivo, sempre  attuale, del contrasto al fenomeno della corruzione, per garantire  trasparenza e integrità dei comportamenti.

Anticipando i tempi, il decreto Cura Italia (1) aveva previsto un  percorso agevolato per l’approvvigionamento di strumenti ICT, utili a  favorire lo smart working nelle amministrazioni pubbliche, per evitare  che  le disposizioni del Codice si trasformassero in un ostacolo alla  gestione dell’emergenza, dal momento che i numerosi paletti normativi,  nel frangente straordinario dovuto al Covid, hanno rischiato di  congestionare la macchina degli acquisti pubblici.

Sicchè, allo scopo di assicurare la  velocità di approvvigionamento è  stata introdotta, dal decreto Semplificazioni (2), una pioggia di  deroghe transitorie al Codice dei contratti Pubblici volte ad  incentivare gli investimenti e a far fronte alle ricadute economiche  negative conseguenza delle misure di contenimento e dell’emergenza  sanitaria globale.

Il trade-off  che il Paese ha dovuto affrontare durante l’emergenza,  nella ricerca di una sintesi efficace, ha visto,  su di un fronte l’  impellente esigenza di velocizzare il ciclo degli acquisti pubblici,   che ha ispirato la cancellazione o la  sospensione  di alcune norme  gravose del Codice (3), sul fronte opposto la preoccupazione relativa  al dilagare di fenomeni corruttivi che facilmente  si insinuano nel  sistema delle deroghe o delle eccezioni e che tendono ad una crescita  esponenziale durante i periodi di crisi.

Eppure, puntare all’equilibrio tra efficienza e legalità è una  prospettiva non solo auspicabile ma addirittura indispensabile, che  individua, in questo percorso tortuoso, un punto di leva concreto  nella semplificazione e nella trasformazione digitale del settore  degli appalti pubblici.

Tanto è vero che, sia l’Autorità Nazionale Anticorruzione (4) che  la  Banca d’Italia (5), in vista dell’emanazione del decreto  Semplificazioni, hanno fornito proposte per accelerare la ripresa  economica mediante la progressiva digitalizzazione dell’intero ciclo  di vita degli acquisti pubblici, dalle fasi della programmazione fino  a quella  dell’esecuzione.

Senza contare che il ritorno di efficienza derivante dalla  semplificazione e dalla digitalizzazione non opera a discapito dei  presidi di trasparenza e di anticorruzione ma, al contrario li  rafforza, in quanto garantisce una maggiore completezza, tempestività  e accessibilità delle informazioni.

In tale direzione il Piano prevede, in via di urgenza, una normativa  speciale sui contratti pubblici che rafforzi le semplificazioni già  varate con il citato D.L. n. 76/2020 e ne proroghi l’efficacia fino al  2023, con particolare riguardo alle seguenti misure:

Verifiche antimafia e protocolli di legalità;
Conferenza di Servizi veloce;
Limitazione della responsabilità per danno erariale ai casi in cui la  produzione del danno è dolosamente voluta dal soggetto che ha agito,  ad esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia;
Istituzione del collegio consultivo tecnico, che ha funzioni di  assistenza e di risoluzione delle controversie con finalità di  definire celermente le controversie in via stragiudiziale e ridurre il  contenzioso davanti al giudice;
Individuazione di un termine massimo per l’aggiudicazione dei  contratti, con riduzione dei tempi tra pubblicazione del bando e  aggiudicazione;
Individuazione di misure per il contenimento dei tempi di esecuzione  del contratto, in relazione alle tipologie dei contratti.

Non richiedono, invece, un provvedimento legislativo idoneo le  sottoelencate ulteriori misure urgenti:

Avvio dei lavori della Cabina di regia per il coordinamento della  contrattualistica pubblica già istituita presso la Presidenza del  Consiglio in attuazione dell’art. 212 del codice dei contratti pubblici;
Riduzione del numero e qualificazione delle stazioni appaltanti;
Potenziamento del database di tutti i contratti tenuto dall’Autorità  nazionale anticorruzione;
Semplificazione e digitalizzazione delle procedure dei centri di  committenza ed interoperabilità dei relativi dati.

La realizzazione di tali misure si traduce, sotto il profilo  economico, nel miglioramento, in termini di efficienza e qualità,  della spesa pubblica; sotto l’aspetto giuridico nel favorire la par  condicio fra gli operatori economici, l’inviolabilità e la segretezza  delle offerte, la tracciabilità di tutte le operazioni di gara, con  conseguente effetto deflattivo sul contenzioso.

Le misure urgenti saranno adottate con decreto-legge da approvare  entro maggio 2021, mentre le misure a regime saranno varate   utilizzando lo strumento della legge delega da presentare in  Parlamento entro il 31 dicembre 2021. I decreti legislativi saranno  adottati nei nove mesi successivi all’approvazione della legge delega,  con il chiaro intento di ridurre le regole che vanno oltre quelle  richieste dalla normativa europea, anche sulla base di una  comparazione con la normativa adottata in altri Stati membri  dell’Unione.

I principi e criteri direttivi della delega legislativa sono di  seguito specificati:

Riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di appalti  pubblici e concessioni
Recepimento delle direttive europee, integrate in particolare là dove  non immediatamente self executing;
Previsione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di  lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di  rilevanza comunitaria, nel rispetto dei principi di concorrenzialità e  trasparenza;
Apertura e contendibilità dei mercati;
Previsione di specifiche tecniche relative alle gare da espletare,  soprattutto in relazione a beni e strumenti informatici e componenti  tecnologici, che garantiscano parità di accesso agli operatori e non  costituiscano ostacolo alla piena attuazione del principio di  concorrenza;
Riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti  partecipanti alle procedure di evidenza pubblica;
Individuazione espressa dei casi nei quali è possibile ricorrere alla  procedura negoziata senza precedente pubblicazione di un bando di gara;
Precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti  segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e  specificazione delle relative modalità attuative;
Individuazione dei contratti esclusi dall’ambito di applicazione dei  decreti legislativi e di discipline specifiche per particolari  tipologie di contratti pubblici in ragione della peculiarità del loro  contenuto;
Previsione di misure volte a garantire la sostenibilità energetica e  ambientale e la tutela della salute e del lavoro nell’affidamento dei  contratti;
Regolazione espressa dei casi in cui le stazioni appaltanti possono  ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o  del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo  ribasso d’asta;
Realizzazione di una e-platform ai fini della valutazione della  procurement capacity
Revisione della disciplina dell’appalto integrato, con riduzione dei divieti;
Revisione della disciplina del subappalto;
Divieto di clausole di proroga e di rinnovo automatico nei contratti  di concessione.
Rafforzamento delle strutture pubbliche per il controllo sulle opere  stradali e ferroviarie;
Rafforzamento degli strumenti di risoluzione delle controversie  alternativi alle azioni dinanzi al giudice.

Nel Piano è, anche, precisato che appositi uffici per la  contrattualistica verranno istituiti presso i Ministeri, le Regioni e  le Città metropolitane, rispettivamente con decreti ministeriali e con  provvedimenti delle Giunte regionali e metropolitane. L’iniziativa  verrà avviata immediatamente dopo il 30 aprile 2021 con tempi che  varieranno funzione dell’effettiva disponibilità di personale con  competenze specifiche nelle varie amministrazioni.

Infine viene auspicata e programmata una riduzione e una maggiore  qualificazione delle stazioni appaltanti e dei soggetti aggregatori  previsti dal Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella  Pubblica amministrazione, grazie all ’automazione dello scambio dei  dati tra i soggetti coinvolti e all’utilizzo di modelli dei dati  condivisi e interoperabili , che porranno le condizioni per un aumento  dell’affidabilità delle informazioni, un miglioramento dell’efficienza  del processo, una riduzione degli errori e una conseguente riduzione  dei costi, nell’ottica di una maggiore trasparenza e di una migliore  allocazione delle risorse pubbliche.

di Enrica Cataldo, Socio AIDR

NOTE

1. Decreto-Legge 17 marzo 2020, n. 18.

2. Il D.L Semplificazioni, n. 76 del 16 luglio 2020, agli artt. 1-6 e  8, contiene numerose deroghe temporanee (valide un anno, più  precisamente dal 17 luglio 2020, data di entrata in vigore del  decreto, sino al 31 luglio 2021) al vigente Codice dei contratti  pubblici.

3. Cfr decreto “Sblocca cantieri” Dl 32/2019.

4. “Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza  nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le  proposte dell’Autorità”.

5. “I benefici dell’e-procurement in ambito pubblico: l’esperienza  della Banca d’Italia e le possibili evoluzioni del sistema”.

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